Mª Esperanza Serrano Ferrer
22.06.2007
El Secretario no está obligado a la compulsa de documentos que han de producir efectos en otras Administraciones, práctica viciosa, con la que hay que acabar, aunque suponga un enfrentamiento con los vecinos, si bien puede accederse a la pretensión cuando lo habilite una norma o la propia Administración a la que va destinado el documento sea la que de forma expresa y quedando constancia de ello manifieste la validez de la compulsa municipal.
Es necesario diferenciar la copia auténtica, de la compulsa de documentos. Y terminar con la creencia equivocada de que toda compulsa que se haga la tiene que hacer el secretario.En cualquier caso, los secretarios que continúen compulsando, no deben hacerlo sobre documentos que no vayan a quedar en las dependencias municipales para formar parte de expedientes o para remitir a otras administraciones (cuando el Ayuntamiento funcione como registro de documentos para otra administración). Porque en los casos en que el ciudadano viene a que se le compulse un documento para presentarlo en otro lugar, el secretario se está excediendo de su ámbito de actuación e invadiendo el de otros profesionales, pudiendo incurrir en intrusismo y responsabilidad penal.
Si a través de la compulsa lo que pretenden los ciudadanos son «copias auténticas de documentos públicos administrativos», si éstos no han sido emitidos por el Ayuntamiento, su expedición no le corresponde. El Secretario de Administración local tiene una fe pública limitada en el espacio, pues sólo es interna, reducida en el ámbito de su propia Corporación, aunque alguien pueda hacerla valer en otro sitio, pero no es general, como la de los notarios. Un Secretario local no puede dar fe de documentos privados, que no obran en expedientes de su Corporación local. No puede certificar de actos y hechos, que no son de su Corporación o que no están documentalmente en ella. En muchos pequeños municipios se usa al Secretario para que compulse documentos privados, porque es más cómodo para los vecinos. Esto es otra práctica viciosa, que todo Secretario debe rechazar, porque, además, no tiene atribuciones para ello.
Hay que aclarar en primer lugar que el legislador no utiliza el término compulsa sino “cotejo” (art. 38.5 de la LRJAP). Siendo el cotejo una acción más amplia que la compulsa o entendiendo la compulsa un resultado del cotejo: Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia cotejar es «confrontar una cosa con otra u otras; compararlas, teniéndolas a la vista.» Y compulsar es «cotejar una copia con el documento original para determinar su exactitud»
El administrado/interesado/ciudadano puede presentar escritos en cualquier Administración Pública y llevar una copia de ellos para que le indiquen la fecha de presentación. Si a esta instancia adjunta documentos originales y quiere conservarlos, aporta copia de los mismos y el funcionario encargado del Registro coteja y pone el sello de compulsa en las copias, devolviendo los originales (arts. 35 c), 38.5 y 70.3 de la LRJAP). El acto de compulsa lo tiene que hacer quien recibe los documentos (el funcionario del Registro de recepción de documentos), pues es el único que puede ver si coinciden original y copia.
Y diferente de esto es la expedición de las copias auténticas: Cuando hay documentos de un expediente, de los que hay que dar copia para alguien. El art. 46 de la LRJAP dice que «cada Administración Pública determinará reglamentariamente los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de documentos públicos y privados».
Es necesario diferenciar la copia auténtica, de la compulsa de documentos. Y terminar con la creencia equivocada de que toda compulsa que se haga la tiene que hacer el secretario.
Muchos autores como Pérez Luque consideran que compulsa y la copia auténtica son dos acciones diferentes. Ambas son el resultado del cotejo de documentos (comparar un original y su copia); pero el resultado es distinto: la copia auténtica como un documento público expedido por un fedatario (interviene la fe pública) que tiene un valor probatorio pleno sobre los hechos o actos que documente, equivalente al documento original y puede presentarse con efectos probatorios plenos, de acuerdo con el artículo 319.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el 46 de la Ley 30/1992. La compulsa, sin embargo, es el resultado de una operación del cotejo que realiza un funcionario municipal encargado de recibir documentos, y a ella hacen referencia el artículo 35 de la Ley 30/1992, el artículo 158 del ROF y el artículo 8 del Real Decreto 772/1999: en ella no interviene la fe pública, por lo que el documento no alcanza el estado de documento público. Por este motivo, no hay fundamento legal para sostener que las compulsas correspondan al secretario al no estar incluida dentro de la función de fe pública; pero eso si, quién la haga tiene que ser funcionario (no laboral): el artículo 158 del ROF no menciona en ningún momento que deba ser el secretario quien compulse los documentos que se presentan. Y el artículo 8 del Real Decreto 772/1999, aunque de aplicación en la administración general del Estado, se refiere a los funcionarios del registro como los encargados de compulsar, y no atribuye esta función a un puesto de trabajo concreto.
En cualquier caso, los secretarios que continúen compulsando, no deben hacerlo sobre documentos que no vayan a quedar en las dependencias municipales para formar parte de expedientes o para remitir a otras administraciones (cuando el ayuntamiento funcione como registro de documentos para otra administración). Porque en los casos en que el ciudadano viene a que se le compulse un documento para presentarlo en otro lugar, el secretario se está excediendo de su ámbito de actuación e invadiendo el de otros profesionales; y extralimitarse (art. 2 del Real Decreto 1174/1987) en el uso de la fe pública administrativa certificando de autenticidad o compulsando documentos producidos por otros Organismos a efectos externos podría implicar una asunción de funciones (intrusismo) reservadas a otros funcionarios (de la Administración que produjo el documento, o los Notarios): la función de «fe pública» sólo alcanza a los actos, acuerdos y documentos que obren en las dependencias a cargo de la Secretaría. El funcionario que compulsa debe conocer la responsabilidad que asume por posible falsedad en documento público o por expedición de copias auténticas de documentos que no le correspondan y a los que se refiere también dicho Real Decreto 772/1999. Es práctica frecuente, la solicitud de compulsa de documentos expedidos por otras Administraciones. La función de la fe pública del Secretario está perfectamente delimitada en la Ley, pero si la propia Administración, donde debe surtir efecto, considera suficiente la compulsa del documento por el Secretario, el principio de eficacia plasmado en el artículo 103 de la Constitución, faculta a los Secretarios para estas compulsas, siempre que algún organismo expresamente lo señale (como la Orden del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 8 de junio de 1987 que faculta a la «Secretaría del Ayuntamiento para la compulsa de los docentes que cita»).
El problema es determinar hasta qué punto el Ayuntamiento está habilitado para compulsar o cotejar las copias de documentos que junto con los originales pretendan los ciudadanos y que hayan de producir efectos en otra Administraciones Públicas. El artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en su apartado c) establece que los ciudadanos tienen derecho a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento. Lo que significa que la compulsa de documentos se refiere a documentos que han de surtir efectos en la Administración municipal.
En el mismo sentido, el art. 8 del Real Decreto 772/1999, de 9 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de Registro, se refiere a «la aportación de copias compulsadas al procedimiento», reconociendo el derecho del ciudadano a la inmediata devolución de los originales por las oficinas del registro en las que se presente la solicitud, escrito o comunicación, determinándose la forma de realizar la compulsa o cotejo y su acreditación por diligencia, lo que claramente viene a decir que sólo procede la compulsa, previo cotejo, de aquellos documentos que se presenten en el registro del Ayuntamiento como oficina habilitada para su recepción y posterior tramitación. Tratándose de solicitudes, escritos y comunicaciones que se dirijan a la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, la compulsa sólo procederá si existe un convenio con dichas Administraciones a efectos de recepción de los documentos que a ellas se dirijan en el registro municipal, por lo que si el Ayuntamiento no ha suscrito convenio para el registro general de escritos, solicitudes o comunicaciones dirigidos a cualquier órgano de la Administración autonómica, no está el Ayuntamiento habilitado para recibir tales solicitudes y escritos y por consiguiente para la compulsa de copias de documentos que, junto con los originales y para la devolución de éstos, se presenten.
Si a través de la compulsa lo que pretenden los ciudadanos son «copias auténticas de documentos públicos administrativos», si éstos no han sido emitidos por el Ayuntamiento, su expedición no le corresponde, conforme al artículo 91 del repetido Real Decreto 772/1999, ni el Secretario está habilitado para ello, salvo que, como hemos dicho, lo haya sido por norma expresa. Lógicamente ha de ser el funcionario de la Administración a que se dirige el escrito, el que debe realizar este cotejo y así, en la Administración Local es el encargado del Registro -art. 185 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre-, y lo mismo ocurre en otras Administraciones, sin perjuicio de que en algunos supuestos (desglose de documentos) haya de ser el Jefe de la Unidad Administrativa que tramite el expediente el que acuerde su desglose y devolución conforme al artículo 170 del ROF.
El objetivo del artículo 35 c) de la LRJPA, es evitar a los administrados el tener que desprenderse de documentos que puedan necesitar para otros fines, facilitándoles el cotejo de las copias, para que éstas surtan los efectos de los originales: a partir de ahí pueden sacarse las conclusiones competenciales necesarias.El Secretario no debe, ni está obligado, a la compulsa de documentos que hayan de producir sus efectos en otras Administraciones, salvo que exista convenio, en aplicación del art. 38.4.b) de la LRJPA para la progresiva implantación de un sistema intercomunicado de registros con el fin de establecer criterios comunes en lo que a expedición de recibos, copias selladas y copias compulsadas se refiere. Si en su municipio no se ha suscrito un convenio de estas características, no estará habilitado el Ayuntamiento para recibir solicitudes o escritos dirigidos a otras Administraciones ni, por consiguiente, para la compulsa de copias de los documentos que junto con los originales y para la devolución de éstos se presenten. El Secretario de Administración local tiene una fe pública limitada en el espacio, pues sólo es interna, reducida en el ámbito de su propia Corporación, aunque alguien pueda hacerla valer en otro sitio, pero no es general, como la de los notarios. Un Secretario local no puede dar fe de documentos privados, que no obran en expedientes de su Corporación local. No puede certificar de actos y hechos, que no son de su Corporación o que no están documentalmente en ella.
En muchos pequeños municipios se usa al Secretario para que compulse documentos privados, porque es más cómodo para los vecinos. Esto es otra práctica viciosa, que todo Secretario debe rechazar, porque, además, no tiene atribuciones para ello.En cuanto a la compulsa de documentos notariales, cuando los mismos deban figurar en los expedientes municipales se puede admitir que las realice el Secretario en aplicación de la regla antes expuesta. Sin embargo, cuando se trate de escrituras o documentos notariales cuya compulsa se solicite para la presentación o remisión a otro órgano administrativo o entidad podría considerarse intrusismo su intervención a la luz de lo dispuesto en la específica normativa notarial. Así, el art. 31 de la Ley Orgánica del Notariado de 28 de mayo de 1862 dispone que «sólo el Notario a cuyo cargo esté legalmente el protocolo podrá dar copias de él» y el art. 222 del Reglamento, aprobado por Decreto de 2 de junio de 1944, que «sólo el Notario en cuyo poder se halle legalmente el protocolo estará facultado para expedir copias u otros traslados o exhibirlos a los interesados». Los convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones Públicas para establecer sistemas de intercomunicación y coordinación, entre ellos la denominada «ventanilla única», previstos en el art. 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), son convenios cuando menos bilaterales y que permiten a las Administraciones, en este caso a los Ayuntamientos interesados, establecer las condiciones de igualdad o equidad reciprocas según las cuales los administrados podrán utilizar, por ejemplo el registro de documentos, de cada uno de aquellos Ayuntamientos que suscribieron el convenio.
La compulsa de documentos, previo cotejo con su original, sólo procede para los presentados en el Registro del Ayuntamiento, ya sea para su tramitación en el mismo, o bien para su remisión a otras Administraciones competentes para conocer y resolver la materia de que se trate, cuando con las mismas se tiene suscrito el convenio de «ventanilla única», pero no para aquellos otros que el interesado pretenda compulsar documentos cuando no procedan del Ayuntamiento o no consten en la documentación custodiada en sus dependencias. Al igual que sucede con los certificados, no son raros tampoco los casos en los que la exigencia de compulsas del secretario procede de las administraciones «superiores». Cuidado con las certificaciones y compulsas impuestas.Las copias auténticas se expedirán a la vista de los documentos originales, por lo que donde falten éstos no se puede ejercer esa función. La expedición de la copia auténtica puede hacerse extendiendo una diligencia en el documento, en su anverso o en su reverso, haciendo constar que es copia auténtica del original que consta en las dependencias municipales y que ha sido exhibido al fedatario (es aconsejable que se haga mención a petición de quien se expide el documento); y también puede hacerse mediante transcripción literal del contenido del documento original lo que será necesario sólo cuando éste no admita una fotocopia debido a su estado de conservación. Por seguridad es aconsejable rayar los espacios en blanco para evitar adiciones posteriores a la expedición de la copia.
La intervención de fedatario público hace que el documento así expedido tenga el valor de documento público en los términos que refiere el artículo 317 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que enumera entre ellos a efectos probatorios los documentos expedidos por funcionarios públicos legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de sus funciones. La copia auténtica es un documento público revestido de un especial valor probatorio, pues el artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil dispone que los documentos enumerados en el artículo 317 «harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan».La función de «fe pública» está reservada a los Secretarios de Administración Local por los artículos 92 (Derogado por la DD única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y sustituida por la DA 2ª de la misma Ley que se ocupa de los Funcionarios con habilitación de carácter estatal) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, artículo 162 (Derogado por la DD única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local y 1.2 y 8 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre (pendiente de actualización). Con rotunda claridad establece el art. 204 del ROF: «las certificaciones de todos los actos, resoluciones y acuerdos de los órganos de gobierno de la entidad, así como las copias y certificados de los libros y documentos que en las distintas dependencias existan, se expedirán siempre por el Secretario, salvo precepto expreso que disponga otra cosa». Y dispone el art. 8 del RJFHN que en todas las Corporaciones existirá un puesto de trabajo denominado Secretaría al que corresponde la responsabilidad administrativa de las funciones de fe pública y asesoramiento legal preceptivo con el alcance y contenido previsto en este Real Decreto.
Al Secretario corresponde, pues, el ejercicio de la fe pública, cuyo contenido y alcance se precisa en el art. 2.º del RJFHN: la función de fe pública comprende «certificar de todos los actos o resoluciones de la Presidencia y de los acuerdos de los órganos colegiados decisorios, así como de los antecedentes, libros y documentos de la entidad».La Ley de bases de régimen local en su artículo 92 reservaba (Derogado por la DD única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y sustituida por la DA 2ª de la misma Ley que se ocupa de los Funcionarios con habilitación de carácter estatal) la función de fe pública al puesto de trabajo de secretaría. Hasta el 2004 la fe pública municipal era exclusiva de la secretaría (con excepciones en el caso de la certificación sobre libros contables, en manos del interventor); pero con la entrada en vigor de la Ley 57/2003, de modificación de la Ley 7/1985, aquella exclusividad desaparece en los Ayuntamientos de los municipios llamados de gran población, pues en ellos se distribuye esta función entre tres órganos: al secretario general del Pleno le corresponde la función de fe pública sobre los acuerdos tomados por el Pleno y las comisiones de éste (artículo 122.5 de la LRBRL); al concejal secretario de la Junta de Gobierno local la relativa a los acuerdos que tome este órgano colegiado (artículo 126.4) y por último el resto de la fe pública al titular del órgano de apoyo a aquél (disposición adicional 8ª de la LRBRL).
